СТРАХОВАНИЕ ЖИЗНИ в Украине

КАБИНЕТ МИНИСТРОВ УКРАИНЫ
РАСПОРЯЖЕНИЕ


от 14 октября в 2009 г. № 1224-р
Киев



Об одобрении

Концепции последующего проведения пенсионной реформы в Украине





1. Одобрить Концепцию последующего проведения пенсионной реформы в Украине, которая добавляется.



2. Министерству труда и социальной политики вместе с Пенсионным фондом Украины, Министерством финансов, Министерством экономики, Министерством юстиции, Государственной комиссией по ценным бумагам и фондовому рынку, Государственной комиссией по регуляции рынков финансовых услуг Украины разработать и подать в двухнедельный срок Кабинету Министров Украины проект плана мероприятий по реализации Концепции последующего проведения пенсионной реформы в Украине.



Премьер-министр Украины                                                                     Ю.Тимошенко





КОНЦЕПЦИЯ

последующего проведения пенсионной реформы в Украине
Анализ осуществленных мероприятий по реформированию пенсионной системы и определению причин возникновения проблем



В 1991 году страна начала переход к перестройке пенсионной системы, основанной на “страховых” принципах. Был создан Пенсионный фонд как система сбора и распределения страховых взносов работодателей и граждан на пенсионные выплаты. Это стало началом перехода к традиционным в странах с развитой рыночной экономикой принципов организации пенсионного обеспечения.

В последующем этот процесс развивался в ходе внедрения пенсионной реформы, основой которой стали приняты Верховной Радой Украины в 2003 году законы Украины “Об общеобязательном государственном пенсионном страховании” и “О негосударственном пенсионном обеспечении”.

В результате реформы предусматривается создать 3-уровневую пенсионную систему, а именно:

- реформировать действующую солидарную пенсионную систему (И - уровень);

- внедрить обязательную накопительную пенсионную систему (ІІ - уровень);

- внедрить систему негосударственного пенсионного обеспечения (ІІІ - уровень).

В ходе реформы осуществлен ряд важных для последующего развития пенсионной системы превращений.

В солидарной системе общеобязательного государственного пенсионного страхования:

- обеспеченно назначение пенсий на основании данных системы персонифицированного учета;

- размежеваны источники финансирования пенсий за разными пенсионными программами между бюджетом Пенсионного фонда Украины и государственным бюджетом;

-    кое-что уменьшено объем льгот из уплаты страховых взносов;

-    законодательно размежеваны системы производства налогов и производства социальных страховых взносов;

-    передано в Пенсионный фонд Украины функции из назначения и выплаты пенсий и денежного обеспечения от 9 ведомственных силовых органов и судебных систем;

-    в управлении Пенсионным фондом принимают участие представители сторон социального диалога (по три представителя от  профсоюзов и объединений работодателей).

Благодаря реализации в 2008 году законодательных изменений относительно актуализации заработка, который учитывается при назначении (пересчете) пенсий (исходя из размера средней заработной платы, из которой платились страховые взносы, за 2006 год - 928,81 грн.), и повышения стоимости года страхового стажа с 1% до 1,2% с 1 января 2008 года (а с 1 октября 2008 года до 1,35%) удалось возобновить дифференциацию размеров пенсий для 8 млн. пенсионеров (около 60% от их общей численности) и повысить коэффициент замещения пенсией потерянного заработка с 36,5% состоянием - на 1 января 2004 года до 49,3 % на 1 января 2008 года.

С апреля 2008 года до всех видов пенсий и социальных допомог лицам, которые достигли пенсионного возраста, инвалидам установлена минимальная пенсионная выплата или социальная помощь на уровне прожиточного минимума для лиц, которые потеряли работоспособность, а, в случае потери кормильца, на одного иждивенца - 100 %, для двух иждивенцев - 120%, для трех и больше иждивенцев - 150 % отмеченного прожиточного минимума.

Однако влияние одноразовой актуализации на базе нового показателя заработной платы очень быстро исчезнет, - если основной размер пенсий в последующем не будет осовремениваться, уже за два-три годы он снова станет ниже минимального размера, то есть достигнутая дифференциация нивелируется.

Доныне сохраняются диспропорции в пенсионном обеспечении, обусловленные сохранением для отдельных категорий граждан специальных пенсионных программ (по профессиональному признаку), которыми установлены отличные, от общих, условия пенсионного обеспечения.

Невзирая на те мероприятия, которые осуществляются в связи с пересмотром Единственной тарифной сетки и размера минимальной заработной платы, близко треть работающих платит страховые взносы из зарплаты не выше минимального ее размера. Рядом с этим, отдельные категории лиц пользуются льготами из уплаты страховых взносов (упрощенная система налогообложения). Все это суживает базу начисления страховых взносов и вызывает нежелательное снижение пенсионных выплат в будущем.

При этом, размер пенсионного сбора для работодателей остается чрезвычайно высоким (33,2% - для работодателей и 2-5% для наемных работников), что также критически сдерживает рост легальной заработной платы, а следовательно, и базы производства страховых взносов.

Пенсионная система работает в условиях максимального финансового напряжения, не обеспечивая при этом достаточного удовлетворения потребностей пенсионеров, которые с выходом на пенсию теряют половину своего заработка.

В накопительной системе общеобязательного государственного пенсионного страхования законодательно определенно основы внедрения обязательной накопительной пенсионной системы, но не внедрено перечисление к ней страховых взносов, не создана она организационную инфраструктуру.

В системе негосударственного пенсионного обеспечения за 4 года ее существования участниками этой системы стали 407,8 тыс. лиц, чистая стоимость активов, сформированных пенсионными фондами, составляет 404 млн. гривен.

Можно констатировать, что возможности системы негосударственного пенсионного обеспечения для решения проблем пенсионного обеспечения населения еще не удалось реализовать.

Среди основных причин медленного развития негосударственного пенсионного обеспечения следует выделить:

- низкий уровень разъяснительной работы относительно содержания и роли накопительной пенсионной системы в обществе и недостаточность финансирования указанных работ;

- недостаточная заинтересованность работодателей в финансировании негосударственных пенсионных программ для работников;

- низкий уровень заработной платы и задолженность из ее выплаты;

- ограниченный выбор финансовых инструментов, пригодных для инвестирования в них пенсионных средств, в результате отставания развития рынка капитала от потребностей институционных инвесторов. В связи с низким уровнем доходности (не достигает уровня инфляции) в 2007 году негосударственные пенсионные фонды инвестировали в государственные облигации лишь около 1,3 % привлеченных пенсионных активов. Возможность инвестирования пенсионных средств в акции ограничена в результате отсутствия законодательных требований относительно обязательной продажи акций предприятий, которые имеют стратегическое значение для экономики Украины и ее безопасности, предприятий-монополистов и предприятий с государственной частью исключительно на фондовой бирже, незаинтересованности эмитентов в прохождении  процедуры листинга на фондовой бирже, а также в связи с неприятием Верховной Радой Украины в течение длительного времени Закона Украины “Об акционерных обществах”, какой бы решил вопрос обеспечения надлежащей защиты прав акционеров;

- недостаточно низкие административные затраты системы через небольшой объем накопленных активов (в И квартале 2008 года расходы, возмещенные за счет пенсионных активов, составили 19 млн. грн., или 4,67% от общей суммы этих активов).

На стадии проработки находится законодательный акт относительно осуществления пенсионного обеспечения отдельной категории работников, занятых на работах с особенно вредными и особенно тяжелыми условиями труда, которые дают право на назначение пенсий по возрасту на льготных условиях или за выслугу лет, через корпоративные и профессиональные пенсионные фонды. В свою очередь, внедрение обязательной профессиональной пенсионной системы предусматривает дополнительная нагрузка на работодателя, в том числе и на государственный бюджет, связанное с уплатой обязательных профессиональных пенсионных взносов в интересах участников этой системы. При этом, Международная организация труда рекомендует предотвращение, уменьшение и устранение на местах работы вредных для здоровья факторов и условий; установление компенсации только по работе, где невозможно устранить вредные условия труда с учетом современного технического уровня производства и организации труда; определяет, что эффективнее является расходование средств работодателей на создание безопасных для здоровья рабочих мест.

Подводя итог осуществленным, начиная с 1 января 2004 года, мероприятиям по реформированию пенсионной системы, становится очевидной необходимость как значительной активизации процессов последующего проведения реформы, так и их корегування с учетом накопленного опыта и социально-экономического состояния в стране. При этом магистральным направлением последующего реформирования пенсионной системы в настоящее время должно стать значительное усиление роли накопительных составляющих пенсионной системы как фактору диверсификации источников доходов, обеспечения надлежащего уровня замещения заработной платы пенсией и мобилизации долгосрочных инвестиционных ресурсов, необходимых для модернизации отечественной экономики и, как следствие, рост базы производства страховых взносов.


Цель и основные задания Концепции



Целью Концепции последующего проведения пенсионной реформы в Украине является эффективное и системное реформирование пенсионной системы, реализация эффективной и понятной пенсионной политики, направленной на обеспечение достойного уровня жизни людей преклонных лет и других категорий граждан, которые потеряли работоспособность, адекватного их жизненным потребностям, создание действенных механизмов защиты прав и интересов таких граждан, обеспечения прозрачности пенсионной системы.



В процессе последующего проведения пенсионной реформы необходимо решить следующие задания:

- обеспечить выплату минимальных пенсий на уровне не меньше чем прожиточный минимум для неработоспособных лиц;

- создать условия для формирования населением достаточных пенсионных накоплений как путем обязательных платежей, так и путем развития системы добровольных пенсионных накоплений за счет средств граждан и их работодателей;

-  обеспечить полное выполнение обязательств государства перед сегодняшними пенсионерами, включая внедрение эффективного и справедливого механизма индексации пенсионных выплат.



Определение оптимального варианта решения проблемы



Демографическая ситуация в Украине является очень сложной. Если в 1966 году часть населения пенсионного возраста составляла 15,9 %, то в 2006 его численность увеличилась в полтора раза и достигает 23,8 %, а до 2046 года вырастет до 35% общей численности населения Украины.

Численность плательщиков взносов на пенсионное страхование составляет
 15,2 млн. лиц, а численность пенсионеров - 13,8 млн., то есть уже сегодня рядовой плательщик взносов финансирует 90,8% средней пенсии, а в отдельных регионах - и больше. При этом, часть пенсионных расходов в ВВП страны уже превышает 15%.

Через демографические тенденции солидарная пенсионная система не способна будет без бюджетной поддержки обеспечивать существующий уровень замещения пенсиями потерянного заработка и оптимальную дифференциацию пенсий.

Решение этой проблемы нуждается в изменениях в солидарной пенсионной системе и внедрении обязательной накопительной системы с учетом особенностей переходного периода, которые заключаются в следующем:

1.      Сохранении и усилении страховых принципов для тех лиц, кто остается в солидарной системе (13,8 млн. нынешних пенсионеров, а также работающих граждан, которые не будут иметь достаточного периода для формирования пенсионных накоплений и не будут участниками обязательной накопительной системы).

2.      Сочетании использования солидарной и накопительной системы для лиц, которые будут иметь достаточный  период для формирования пенсионных накоплений в  обязательной накопительной системе.

3.      Увеличении в общем размере пенсии части выплат за счет обязательных пенсионных накоплений для лиц, которые начнут свою трудовую деятельность после внедрения ІІ уровня пенсионной системы.

4.      Развитию негосударственного пенсионного обеспечения.



Пути последующего проведения пенсионной реформы и мероприятия, которые необходимо осуществить



1. Обеспечение социальной справедливости в солидарной  пенсионной системе.

Для этого необходимо:

а) внедрить действенный механизм повышения назначенных пенсий путем усовершенствования порядка пересчета пенсии и ее индексации;

б) усовершенствовать порядок и формулу обсчета размеров пенсий;

в) внедрить гарантированный минимальный размер пенсионной выплаты и дифференцированные размеры минимальной пенсионной выплаты в зависимости от вида пенсии;

г) внедрить для всех граждан единственные правила пенсионного обеспечения за счет страховых средств и дополнительное материальное обеспечение граждан, в случае выхода на пенсию, с учетом особенного характера условий труда та/або выполнения особенных для государства функций за счет средств государственного бюджета или работодателей;

г) упорядочить размеры надбавок и повышений до пенсии для разных категорий лиц в зависимости от прожиточного минимума для лиц, которые потеряли работоспособность, с целью избежания применения разных подходов при определении их размера.



2. Укрепление финансовой стойкости пенсионной системы.

Для этого необходимо:

а) обеспечить установление адекватности, обоснованности и приемлемости уровня фискальной нагрузки, что влечет пенсионная система на фонд оплаты труда, сократить льготы из уплаты страховых взносов;

б) сформировать такие механизмы взаимной связи пенсионной системы и экономики страны, которые позволили бы финансово крепить пенсионную систему и использовать ее ресурсы для инвестирования экономики;

в) активизировать участие в системе негосударственного пенсионного обеспечения предприятий государственной формы собственности и государственных акционерных компаний, а также содействовать развитию системы стимулирования работодателей к финансированию программ дополнительного пенсионного обеспечения работников;

г) расширить базу начисления страховых взносов, в том числе за счет легализации зарплаты и повышения ее уровня, сокращения неполной занятости и безработицы;

г) размежевать функции органов исполнительной власти относительно присмотра в накопительной пенсионной системе и выработки всех стратегических решений, а также реализации политики внедрения и развития системы накопительного пенсионного обеспечения;

д) разработать систему защиты пенсионных средств от их потери (обесценение) в средне- и долгосрочной перспективе с целью усиления доверия населения к накопительной системе пенсионного обеспечения.



3. Внедрение обязательной накопительной системы общеобязательного государственного пенсионного страхования.

Для этого необходимо:

а) создать предпосылки для учреждения деятельности ІІ уровня пенсионной системы, в частности, создать институционные компоненты функционирования накопительной системы пенсионного страхования;

б) способствовать принятию закона Украины о внедрении ІІ уровня пенсионной системы, в котором предусмотреть: право для застрахованных лиц с начала внедрения ІІ уровня пенсионной системы избирать негосударственные пенсионные фонды для уплаты обязательных страховых взносов, сбор которых будет осуществлять Пенсионный фонд Украины; введение процедуры допуска негосударственных пенсионных фондов к работе со средствами ІІ уровня пенсионной системы;

в) повысить инвестиционную привлекательность долговых обязательств и ликвидность акций отечественных эмитентов;

г) определить минимальный срок участия лиц в обязательной накопительной системе в зависимости от ставки  взносов к  этой системе;

г) учитывая мировой опыт выучить вопрос относительно предоставления возможности лицу избирать финансовые учреждения для формирования накоплений, необходимых для получения материального обеспечения дополнительного к пенсионным выплатам из солидарной системы, а также относительно перевода пенсий по потере кормильца и пенсий по инвалидности к страховым компаниям.

4. Формирование эффективной, надежной системы негосударственного пенсионного обеспечения.

Для этого необходимо:

а) усовершенствовать законодательство, которое регулирует деятельность акционерных обществ, с целью защиты прав акционеров и повышения уровня корпоративного управления;

б) усовершенствовать законодательство по вопросам негосударственного пенсионного обеспечения в части надежности хранения  и накопления  пенсионных средств, защиты их от рисков;

в) унифицировать порядок оценки пенсионных активов в системе негосударственного пенсионного обеспечения и обязательной накопительной пенсионной системе, внедрив оценку пенсионных активов в национальной валюте и единице пенсионных взносов;

г) привести программы добровольного пенсионного обеспечения, деятельность которых регулируется отдельным законодательным актом, в соответствии с требованиями Закона Украины “О негосударственном пенсионном обеспечении”;

г) проработать вопрос освобождения от налогообложения налогом на добавленную стоимость услуг из администрирования негосударственных  пенсионных фондов и налогообложения выплат из системы негосударственного пенсионного обеспечения и внести предложения по совершенствованию налогового законодательства;

д) осуществлять эмиссии целевых средне и долгосрочных облигаций внутренней государственной ссуды, обеспечив инвестиционную привлекательность отмеченного инструмента для формирования активов пенсионных фондов;

е) внедрить международные стандарты инвестиционной деятельности и отчетности для субъектов накопительной системы пенсионного обеспечения и механизмы корпоративного управления в системе негосударственного пенсионного обеспечения;

є) унифицировать структуру, правила и требования относительно функционирования обязательной и добровольной составляющих накопительной пенсионной системы;

ж) обеспечить разработку и способствовать внедрению обязательных профессиональных пенсионных программ для профессий, на которых невозможно избежать влияния вредных факторов производства за результатами аттестации рабочих мест.

5. Упрощение механизма функционирования и обеспечения понятности пенсионной системы для граждан и работодателей. Обеспечение общественного контроля за функционированием Пенсионного фонда Украины путем формирования состава его правления на основе паритетного представительства сторон социального диалога.

Для этого необходимо:

а) стандартизировать, автоматизировать и централизовать технологические процессы в пенсионной системе, достичь одинакового применения пенсионного законодательства органами государственной власти и их должностными лицами, повысить качество и оперативность обслуживания граждан;

б) внедрить единственную систему учета приобретенных гражданами пенсионных прав во всех составляющих пенсионной системы;

в) внедрить стандарты предания огласке показателей, которые характеризуют текущее состояние функционирования пенсионной системы, а также прогнозов ее развития;

г) повысить уровень общественной осведомленности относительно пенсионной реформы путем проведения эффективной информационно разъяснительной работы среди населения, работодателей, профсоюзов, объединений граждан и юридических лиц, а также обеспечить стабильное финансирование таких мероприятий.

6. Унификация пенсионного законодательства.

Для создания универсальной и понятной законодательной базы последующего реформирования национальной пенсионной системы необходимо ее унифицировать за однородными группами правоотношений, отойдя от урегулирования условий пенсионного обеспечения отдельных профессиональных категорий граждан разными законодательными актами.

Это создаст предпосылки для последующей кодифікації пенсионного законодательства.

Вопросы пенсионного обеспечения должны регулироваться исключительно пенсионными законами.



Направления реализации Концепции



Эта Концепция будет реализовываться Кабинетом Министров Украины параллельно в таких направлениях.

На краткосрочную перспективу в 2008 - 2009 годах предусматривается:

безотлагательно урегулировать наиболее острые проблемы пенсионной системы, в частности:

 - внедрить равноправие граждан в пенсионной системе - единственные для всех правила назначение пенсий;

- устранить диспропорции в размерах пенсий;

- повысить пенсионные выплаты инвалидам, детям-сиротам, многодетным матерям, другим социально впечатлительным категориям неработоспособных граждан с учетом прожиточного минимума для неработоспособных лиц;

- проработать предложения относительно внесения изменений в законодательство в части совершенствования механизма пересчета пенсии и ее индексации;

- обеспечить прозрачность и прогнозируемость пенсионной системы и механизмов управления этой системой;

- завершить подготовительные мероприятия по внедрению обязательной накопительной системы пенсионного страхования;

- создать информационно техническую базу для функционирования накопительной системы негосударственного пенсионного страхования;

- способствовать принятию Закона Украины „Об акционерных обществах”.

В 2009-2011 году обеспечить развитие негосударственного пенсионного обеспечения.

В 2010-2011 году внедрить обязательную накопительную систему пенсионного страхования.

На среднесрочную перспективу в  2012 - 2016 годах предусматривается:

- внедрить унифицированную законодательную базу новой пенсионной системы;

- внедрить обязательные профессиональные пенсионные программы для профессий, на которых невозможно избежать влияния вредных факторов производства за результатами аттестации рабочих мест.

Пенсионная реформа должна реализоваться через широкое общественное обсуждение ее основных направлений и постоянный обратной связь с теми, кому надлежит жить за будущим пенсионным законодательством.

С целью обеспечения разработки, финансово-экономического обоснования и широкого общественного обсуждения проекта нового пенсионного законодательства Правительством будет образовано коллегиальный совещательно консультативный орган.

На выполнение этой Концепции Правительство разработает и утвердит мероприятия, которые будут включать перечень необходимых проектов законодательных актов и организационных мероприятий, сроки, ответственных исполнителей за их подготовку и финансово-экономическое обоснование. О ходе выполнения этих мероприятий Правительство регулярно будет отчитываться перед общественностью.


Ожидаемые результаты выполнения Концепции



Реализация Концепции предоставит возможность внедрить действенный механизм роста пенсий, учитывая подорожание потребительских товаров и услуг и роста показателя среднемесячной заработной платы.

Внедрение в пенсионной системе накопительной составляющей даст возможность обеспечить:

-    возможность преумножить пенсионные взносы граждан и передать накопленный капитал в их собственность с правом его наследования, а также повысить индивидуальную заинтересованность граждан в уплате страховых пенсионных взносов (каждый накапливает для себя);

-    формирование источника долгосрочных инвестиционных ресурсов для национальной экономики;
-    предотвращение роста фискальной нагрузки на работодателей в части социальных начислений на фонд оплаты труда и постепенное перераспределение нагрузки по уплате страховых взносов между работодателем и работником.